接轨国际 新能源补贴可以更给力

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  目前我国对新能源补贴的政策支持仍显不足,我国新能源补贴政策有的还在沿用我国入世之前的做法,有的没有及时明确废除相关规定。下一步我们要从基本国情和产业发展现状出发,采取更加有力、更加符合国际通行规则的补贴政策――

 

  徐 俊

 

  近一段时间,我国新能源补贴政策已经成为一个国际舆论热点,国内相关行业也都很关注。国际金融危机爆发后,尤其是我出台发展战略性新兴产业有关政策后,很多国家和国际组织盛赞我国在新能源领域成为投资大国、产业大国,在绿色发展中抢得先机。但进入10月后,风向突变,美国先是宣布展开对华新能源政策301条款调查,随后又启动作为301条款一部分的302调查,点燃了中美间新能源贸易战的战火。美国的这一举动,是其贸易保护主义的又一实例,有其多种目的。但也提示我们,要立足国情,着眼长远,借鉴国际经验,遵循国际惯例,对我新能源补贴政策不断进行完善,更好地发挥其作用。

 

  我国新能源补贴政策较为分散

 

  近年来,我国在新能源领域出台了一些支持政策,但是比较分散。除了新近出台的《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》、前两年出台《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》等少数外,多数没有专项政策,支持举措主要体现在价格、产业政策、投资倾斜、科研投入等政策中。同时,根据WTO有关定义,只要来源于公共资金,都可以划入“广义补贴”的范围。因此,我国的一些政策,即使并不直接称作补贴,但仍属于补贴。如果对这些政策进行大致梳理,大概可以分成几大类:

 

  一是直接补贴。比如对新能源汽车,中央财政对试点城市私人购买、登记注册和使用的新能源汽车给予一次性补助,对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予适当补助;对风力发电设备,主要对产业化研发成果得到市场认可的企业进行补助;“金太阳计划”,对于并网发电项目的初装补贴可达到50%,而对于离网项目,补贴可相应提高到70%。再如,对于太阳能光电建筑,2009年补助标准原则上定为20元/瓦,具体标准将根据与建筑结合程度、光电产品技术先进程度等因素分类确定,其后年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。对于并网光伏发电项目,国家原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助。

 

  二是税收优惠。包括减免关税、减免所得税、增值税优惠等。比如,虽然没有明确规定,但对风力发电零部件实际征收的关税税率为3%,比较低。再如,虽没有对新能源与可再生能源产品给予增值税优惠的统一规定,但其中有两个例外:大中型沼气的增值税按13%征收;小水电的增值税率为6%。一些地方政府还制定了所得税优惠政策,以支持新能源产业的发展。

 

  三是价格优惠。比如国家发展改革委发布了《关于完善风力发电上网电价政策的通知》,全国按风能资源状况和工程建设条件分为四类风能资源区,相应设定风电标杆上网电价。从实施效果看,除个别省份外,全国范围内风电价格整体呈现上升趋势。

 

  四是贴息贷款。比如设立了农村能源专项贴息贷款,主要用于大中型沼气工程、太阳能热利用和风力发电技术的推广应用。在小水电建设方面也有一定数量的低息贷款。

 

  此外,在自主创新政策等方面,也包含一些支持新能源发展的政策。

 

  我国新能源补贴政策仍显不足

 

  上述这些政策在促进新能源技术研发、产业化应用以及市场开拓方面发挥了积极作用。但同欧美日等发达国家相关政策相比,同发展战略性新兴产业的要求相比,还存在一些不足,有的同WTO规则和我国的入世承诺也不一定吻合。

 

  首先,政策的法律层次较低。我国支持新能源发展的政策多数是部门文件,而发达国家普遍通过立法来支持新能源发展。美国早在1978年就实施《能源税收法》,规定了购买太阳能、风能设备所付金额在当年须交纳所得税中的抵扣额度,同时规定太阳能、风能、地热等发电技术投资总额的25%可从当年的联邦所得税中抵扣。1992年的《能源政策法》,规定了风力能源生产税抵减法案和可再生能源生产补助。德国的《购电法》,也明确了风电“强制入网”、“全部收购”、“规定电价”3个原则,2000年实施《可再生能源法》,规定电力运营商必须无条件以政府制定的保护价,购买利用可再生能源电力,并有义务以一定价格向用户提供可再生能源电力,政府根据运营成本的不同对运营商提供金额不等的补助。其他国家也有类似法律。

 

  二是分散在各个部门、各个文件中。比如有专家学者研究,能源主管部门是国家能源局,但在目前的光伏产业管理中,涉及的部门包括科技部、工信部等,而光伏下游产业之一的太阳能屋顶建筑的主管单位又是建设部,财政部也涉及其中。涉及的部门多,必然造成了文件重复交叉、管理政出多门。比如汽车补贴,在《汽车产业调整和振兴规划》、《关于调整汽车以旧换新补贴标准有关事项的通知》以及新出台的《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》中都有涉及。

 

  三是在拓展消费市场方面力度较小。最近出台的新能源汽车补贴试点中,对于激励消费者是下了功夫的。但就总体看,政府对新能源产业的补贴主要用在研究开发和试点示范上,在拓展消费方面较少关注,也就是说,在其他领域存在的科研与生产、与市场“两张皮”现象,在新能源领域也是存在的。与此同时,也是更重要的是,由于对国内消费市场开拓不够,导致部分新能源产品主要用于出口,不仅引来了国内“为什么补贴给外国消费者”的争议,也带来了国际贸易纠纷的隐患。

 

  四是补贴不均衡、不配套。新能源包括不少产业,但各个行业间苦乐不均,目前的支持政策主要集中在太阳能(包括光伏)、风电、新能源汽车三大领域,其他的新能源产业能够得到的补贴不多。同时,新能源发展是一个庞大产业链,但实际操作中,往往对某个环节更重视,对整机制造比较关注,但对相关的配套产业、零部件支持力度不大,或者规定不明。比如,根据风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法,对满足支持条件企业的首50台风电机组,按600元/千瓦的标准予以补助,其中整机制造企业和关键零部件制造企业各占50%,各关键零部件制造企业补助金额原则上按照成本比例确定。规定是明确的,但也有专家和企业反映,由于每个企业采购关键零部件的比例不同,统一按照各50%的比例获取补助,有不妥之处,也可能影响实施效果。

 

  同时要看到,我国新能源领域的部分政策可能同WTO规则相冲突。有关WTO补贴的概念和原则规定,主要体现在通常所说的《补贴与反补贴协定》中。协定明确补贴的构成应具有以下条件:财政资助;为成员国境内的政府或任何公共机构提供或者二者委托的私人机构提供;通过该财政资助而得到一项利益。虽然规定是明确的,但怎样判断是否获得利益,是一个很复杂的问题。比如,直接给予现金支持使企业获利的情况比较容易判断,但要对贷款、资产投入、政府采购等是否一定让对应的企业获利做出判断并非易事。从以往一些WTO补贴与反补贴案例看,可以依据几条基本原则来大致判断是否违背WTO规则:是否违反国民待遇原则,即补贴是否造成了国内企业和国外企业的不公正竞争;是否违反最惠国待遇原则,即补贴是否对一个WTO成员的产品提供了比另一个成员更优惠的待遇;是否违反公平贸易原则,即是否用不公平贸易手段扰乱正常贸易。根据上述几条规则,考虑到我国新能源补贴政策零零碎碎,有的还在沿用我国入世之前的做法,有的没有及时明确废除相关规定,因此,不能排除一些政策同WTO规则相冲突的可能。

 

  新能源补贴政策如何更加有力,更加符合国际通行规则

 

  新能源是我国发展战略性新兴产业的重点之一,关系到未来竞争的主动权和产业制高点,必须通过政策支持加快培育和发展这一产业。世界上主要经济体都对新能源产业,采取了力度相当大的支持政策。我们要从基本国情和产业发展现状出发,采取更加有力、更加符合国际通行规则的补贴政策。建议如下:

 

  第一,加快整合和梳理现行补贴政策。要明确部门责任,尽快把分散在各个部门、各个文件中的补贴政策加以归拢,集中使用有限资源,发挥最大效用。同时,要根据WTO规则和我国的入世承诺,对现行政策进行梳理,该废止的及时废止,该完善的尽快完善,该加强的及时加强,避免授人以柄。

 

  第二,确定重点补贴环节。与基础研究补贴不同,产业技术类补贴都是以产业化生产、商业化推广为最终目标的。根据研究,补贴用在“临界点”上最有效果,包括研发临界点、生产临界点、市场临界点等。鉴于我国新能源各产业处于不同发展阶段,不宜一刀切,要根据不同行业特点,选择各自重点补贴环节,将钱花到刀刃上,用小投入换来产业的大振兴。

 

  第三,制定合理的补贴时限。补贴的目的是为了形成竞争力,既不能过长,导致企业躺在政府身上不思进取,也不能过短,导致半途而废无功而返。从目前国际主要的新能源补贴政策看,新能源汽车的政策执行期限普遍为2012年前后。我国采取试点方式,试点期为2010~2012年。如果到时没有实现技术的有效突破,市场没有得到有效开发,如何继续实施,要紧盯国际产业发展态势,予以灵活调整。其他新能源产业补贴,也要结合产业发展,予以明确。

 

  第四,采用更科学的补贴依据。我国目前的新能源产业补贴,主要是根据生产量、销售量作为补贴依据,有其合理性。但要注意总结经验,纳入更多的补贴依据,比如技术标准等。同时,要动态调整补贴依据,以更好地符合产业发展趋势。比如新能源汽车,目前财政补助采取退坡机制,即试点期内,每家企业销售的插电式混合动力和纯电动乘用车分别达到5万辆的规模后,中央财政将适当降低补助标准。这会不会导致企业为获取补贴,不愿扩大销售规模?要不要补充新的补贴标准,要尽早研究。

 

  第五,注意补贴的配套性和完整性。从已经出台的补贴政策看,多数是重生产、重销售,而对于废旧部件的回收利用,则比较薄弱。新能源汽车补贴在这方面提出了要求,要求试点城市建立和完善新能源汽车及电池的报废及回收体系,但也没有具体措施。其他政策可能考虑得更少一些,要尽快完善起来,避免配套“短板”制约新能源产业发展,避免可能造成的污染。

 

  第六,加强补贴评估和监管。补贴不能一补了之,要通过完善补贴程序,确保企业将补贴用于生产和销售。要完善实施评估机制,开展经常性补贴效果评估,将那些不符合条件的企业及时清理出去,并对补贴政策进行补充完善。同时,还要加强监管,避免补贴成为企业套取财政资金的渠道。

 

  最后,对于美国启动301、302调查,一方面,要看到这是美国的惯常手法,美国经常挥舞贸易大棒、规则大棒,对其他国家恫吓。这不是第一次,也不会是最后一次。另一方面,要认真应对,各涉及行业、企业要积极备战,准备好材料,严格依据世界贸易组织规则维护自身正当权益。总之一句话,一定要占据新能源产业的竞争制高点,为我国今后几十年的发展创造条件。(作者单位:山西大学商务学院)